Veto ejecutivo y Democracia: El arte de vetarte - Página 12

Publicamos esta nota hoy, acá, en Página 12 sobre el carácter antidemocrático de los vetos y las formas de neutralizar la actividad legislativa. Hay cuatro tipologías que pueden ser útiles para estudiar las formas políticas y administrativas para neutralizar o vetar las leyes. Acá la copio:

la democracia es kryptonita para los superejecutivos - NY 2012

El arte de vetarte

Alberdi siempre dejaba en claro que para Argentina lo mejor era un Poder Ejecutivo que sea "un Rey sin corona", "un monarca electo". Ya en 2012, no hay que olvidar que ese proyecto sigue incrustado en la cultura política e institucional de Argentina a todo nivel en la estructura del Sistema Federal. Desde los pequeños municipios hasta las gobernaciones de las provincias están estructurados desde la figura ejecutiva como centro de acción política, dificultando la política democrática y la posible deliberación colectiva institucionalizada en las legislaturas y otros espacios institucionales.

En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a pesar de tener una de las constituciones más moderna y actualizada, las prácticas siguen el mismo patrón de preeminencia de la figura ejecutiva. Las casi cien leyes vetadas son la más evidente muestra.

Los artículos 87 y 88 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires regulan la atribución del Poder Ejecutivo de vetar las Leyes de la Legislatura Porteña. Sin duda, el veto es una medida excepcional, no un recursos común en la vida institucional. Por ejemplo, y más allá de las diferencias, como sabemos el sistema Argentino, a nivel global, toma mucho del modelo de la Constitución Estadounidense, y es por eso fuerte el contraste con el Presidente Obama que en tres años de gestión realizó solamente dos vetos a leyes del Congreso.

Un uso sistemático del veto implica una capacidad de "neutralizar" las políticas de la Legislatura, un órgano que debería ser el más democrático, inclusivo y plural que tienen la ciudad.

La Constitución de la Ciudad exige que si hay un veto total el Poder Ejecutivo exprese los fundamentos. Esos fundamentos pueden ser revisados tanto por la Legislatura como por el Poder Judicial, ejerciendo un contrapeso institucional y control judicial el “no” ejecutivo. Sin un fundamento legal y político razonable esa respuesta puede ser declarada arbitraria por el Poder Judicial o revisada por la Legislatura. Sin embargo, tanto los Jueces como la Legislatura suelen actuar estratégicamente dependiendo la situación política y las mayorías legislativas -en este caso, las mayorías oficialistas-, lo que hace que el Poder Ejecutivo tenga un más que considerable espacio de autonomía para su acción. En este caso, para su acción negativa o neutralizante. 

Los vetos abren un doble mecanismo. Por un lado, si el veto es total, la Ley nunca llega promulgarse si la Legislatura no consigue alcanzar una mayoría agravada para insistir. En caso que eso no suceda, no se puede tratar el mismo proyecto en ese año legislativo. Eso clausura su proceso de sanción. Por otro lado, si el veto es parcial, la Ley en la parte no vetada entra en vigencia, y hay una posibilidad que con una mayoría especial la legislatura refuerce su voluntad en los artículos vetados y la Ley salga automáticamente.

El Poder Ejecutivo, en principio, no puede vetar un mismo proyecto dos veces. Sólo hay una posibilidad de veto ejecutivo por Ley. Lamentablemente, la regla práctica es que un veto es más que suficiente. La acción colectiva de la legislatura tiene mayor dificultad de rearmarse que la acción individual del veto ejecutivo.

Hay diversas formas en las que se puede, directa o indirectamente, vetar o “neutralizar” una Ley del Poder Legislativo. Proyectemos en la discusión -al menos- cuatro vías:

1. Veto silencioso: Una primera situación implica que la Ley se sancione con normalidad, el Ejecutivo no la vete pero nunca sea reglamentada. Esto implica que no se le asignará recurso o infraestructura alguna quedando en un limbo legal. Así, la Ley no estructura una política pública ni se incluye en la gestión. Esto genera una ley válida pero que no se aplica, no se implementa y en la práctica no está vigente. No la veta, pero tampoco la reglamenta. Sólo está vigente en las páginas del Boletín Oficial.

2. Veto total disfrazado: Un veto parcial en uno o más artículos claves de un proyecto legislativo puede transformar la parte no vetada en letra muerta o en una legislación sin estructura, alterando su autonomía legislativa. En estos casos, solemos observar que la debilidad judicial y legislativa da paso a la fortaleza del ejecutivo en conferir a ese veto un poder letal. Un veto parcial con efectos de veto total.

3. Veto reformador (o legislador en las sombras): Esta segunda vía consiste en reglamentar una Ley de tal forma que se desnaturalice su objetivo, reduciendo su ámbito de aplicación. En la mismísima reglamentación, el Poder Ejecutivo, en lugar de "ejecutar la ley", de transformarla en actos de la administración pública y llevarla a la acción, con presupuesto y fuerza política, al reglamentarla la reinterpreta y así se constituye en un segundo legislador. Es más, tantas veces pasa a ser un nuevo autor de la norma, que se transforma en una nueva norma, reformando y pudiendo contradecir directamente la Ley (más allá de una interpretación discutible). Reglamenta la Ley pero, al reglamentarla, la reforma.

4. Veto operativo: Otra forma de “vetar” una Ley y así cualquier programa, iniciativa o política pública contenida en la misma, sobre todo cuando no es deseada por el ejecutivo, es asignarle un equipo de trabajo nulo, inexistente y, por supuesto, bajos recursos. Otra versión de la misma situación puede ser asignarle una carga de trabajo muy alta a un equipo, que incluso técnicamente capacitado sea desbordado de trabajo, con bajos salarios y con los precarios regímenes de contratación pública en rubros (medicina, ciencia y técnica, etc.) con grandes incentivos para emigrar al sector privado o estímulos distorsivos para estar -problemáticamente- en ambos sectores. El resultado puede ser una Ley muy buena, e incluso de avanzada, con una deficiente y dificultada implementación. Res, non verba.

El veto, sin duda, es uno de los resabios antidemocráticos en los Sistemas Constitucionales. Sobre todo si observamos que en el proceso del veto, los Ejecutivos suelen tener una suprema capacidad de imponer su freno y las Legislaturas se caracterizan por tener una extrema dificultad para reforzar su decisión inicial y contrapesar al Ejecutivo. Mucho freno ejecutivo, poco contrapeso legislativo.

Podemos afirmar que es el más antidemocrático de los procesos institucionales, porque una persona, el PE, puede "frenar", muchas veces sin razón alguna una Ley producto de un inclusivo, deliberativo, transversal y multipartidario proceso legislativo. En cambio, por ejemplo, la Corte Suprema Nacional con sus 7 miembros no electos suele esforzarse -desparejamente- para dar argumentos a la hora de declarar la inconstitucional de las Leyes y habitualmente sus decisiones tienen un impacto limitado al caso. En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el contraste es aún más fuerte porque sucede que el Jefe de Gobierno vetó más leyes y con una capacidad de neutralizar a la Legislatura más alta que el mismísimo Tribunal Superior de Justicia (TSJ) y su especial control de constitucionalidad.-